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姜超:从地方债务问责看隐性债务处置

刘璐2018-09-20 15:56

(图片来源:全景视觉)

经济观察网 实习记者 刘璐 8月底,国务院办公厅印发《地方政府隐性债务问责办法》,与此同时多地也出台化解隐性债务的方案。

目前披露的违法违规举债行为主要集中在违规承诺上,包括违规出具承诺函、承诺以财政资金偿还债务和承诺回购。

另外,银保监会对金融机构参与地方违法违规举债的监管也从很早就开始了,监管的重点主要有两点:一是金融机构违规发放政府融资平台贷款;二是违规接受或要求地方政府提供担保。

海通证券首席经济学家姜超认为,问责机制的建立将约束地方隐性债务扩张,这也意味着化解存量债务将更多依靠地方政府“自力更生”。

从时间上来看,2017年起银保监会对金融机构参与地方违法违规举债担保的监管开始变得严格,问责数量也明显上升,而且银保监会对金融机构的问责可以具体到个人,如宜良县农村信用合作联社违规向平台公司发放社团贷款的相关责任人就受到了警告和罚款。

事实上,各地省级政府在2017年的省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告中就已经开始披露各市县存在的违规举债现象。 

部分省份披露的具体的违法违规举债担保现象有以下几点:一是部分市县采用BT模式、政府购买服务等方式进行了不规范融资;二是一些政府单位违规向企业进行借款;三是一些平台公司通过棚改等项目举债政府债务;四是一些政府通过质押公益性资产进行融资。 

总体来看,各地方政府披露的违规举债方式与中央披露的相近,但无论是地方还是中央,披露的数量和涵盖范围仍相对较小。

目前存量债务风险的化解依靠两种途径:一是新一轮隐性债务的扩张(如2015-2017年PPP和政府购买服务新增隐性债务);二是依靠地方政府财政支出或处置资产的收入。

“地方官员要用基建拉动短期经济和就业,欠的债下任来还,所以地方政府隐形债务不断扩张。由于缺乏问责机制,在违规新增隐性债务的成本极低的吸引下隐性债务规模仍迅速增长。问责机制的建立将降低上述投融资冲动,政府新增隐性债务的意愿将大大降低。”姜超说。

7月以来积极财政意图明显,但基建投资仍在探底,虽然今年新增了1.35万亿元专项债,但姜超测算,过去三年隐性债务年均增量高达8万亿元左右。

姜超指出,专项债增加难以抵消隐性债务的萎缩,而隐性债务问责机制的实施将对隐性债务扩张形成抑制,从而持续拖累基建投资。

2017年初,国家开始严查地方违法违规举债现象,并通过审计署(披露违法违规举债现象)和财政部(披露违法违规举债问责结果)进行披露。

2017年12月以后,财政部公布的地方政府问责结果数量明显提升,如2017年上半年每份文件仅涉及1个地区,而到12月时,江苏省的问责结果一次性涉及了15个地区,贵州省的问责结果也涉及了5个地区。

姜超表示,问责机制不会加强政府对于存量债务保刚兑(刚兑就是刚性兑付,指的是投资某个理财产品到期了,必须、必然、必定要按照先前约定的本金和利率进行返还)的意愿。

姜超从三个方面进行了解释:一是存量债务如果由前任所举借,属于历史遗留问题,终身追责原则下,现任无需对其负主要责任;二是如果是在2017年7月以前举借,由于国内的追责机制一般遵循新老划断,政府对防范新增债务的积极性将明显高于化解存量债务;三是现有的问责案例来看,国家层面尚未出现因存量债务出现风险而进行问责的案例。

从问责的违规债务举借时间来看,多发生在2015年至2017年7月之间,即2015年新预算法实施之后到2017年全国金融工作会议召开之前。

审计署和财政部披露的所有违法违规举债事件共涉及20个省级行政区。其中,湖南省是涉及次数最多的省份,甘肃、黑龙江、湖北、四川、浙江和重庆等省市也多次被中央点名。

姜超强调,中央政府对违法违规举债的整改要求十分严格,所形成的隐性债务或者违规债务需要全部清除。

值得注意的是,对地方违法违规举债担保负有直接责任的责任人,大多受到了行政撤职或降级处分,其中部分直接责任人被移送司法机关依法处理。

“2018年7月以前在进行问责时候涉及的时任责任人相对较少,而近期的问责中几乎都涉及到了对时任责任人的处罚,这反映了‘终身问责’机制有所加强。”姜超说。