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西安VS成都 一场跨越15年的“地铁锦标赛”

宋笛2018-09-22 10:04

(图片来源:全景视觉)

经济观察报 记者 宋笛 西安第三期地铁建设规划已经上报至国家发改委等待审批,尽管从规模上相较于此前的方案有所缩减——在2017年4月,西安曾经制定过另一个版本的第三期地铁建设规划。

西安市轨道交通建设办公室提供的资料显示,此前已经批复的两轮规划规划地铁总里程达到243公里,计算上正在审批的第三期地铁规划,至2025年西安将形成433公里的轨道交通网络。

在距离西安不到800公里的另一座西部城市成都则正在经历一轮地铁建设的飞跃期。2014年,成都一年内同时开工建设5条地铁线路。此后,成都第三期轨道交通建设规划也顺利获批。按照成都市交通管理部门提供的数据显示,成都市目前在建的地铁线路达到10条,总里程超过350公里,这些工程计划在2020年完成,届时,成都市地铁总里程将达到500公里。

这一数值已经接近北京在2016年年底的574公里。一位地铁建设方面人士对成都地铁建设速度评论道:“这可能是中国各城市地铁建设中前所未有的速度”。

西安、成都作为西部的两个核心城市,在首轮规划获批、首次动工、第二轮规划获批等多个关键的时间节点上,几乎都是先后完成,但是在2014年后的建设速度和后续规划审批上,两座城市却明显拉开了距离。

两座城市在地铁建设方面的差距不仅与地质结构、阴差阳错的规划上报节奏相关,同样也与地方财力以及对地铁建设支持力度、城市经济发展速度息息相关。

暂时处于落后态势的西安正在尝试扳回一局,“我们在建设、审批上错过了2015-2016年的窗口期,但是也不是说我们就没有信心了,后发有后发的优势,具备弯道超车的可能,毕竟中国建设周期还未走完一轮。我们现在定的方向是追赶超越,对标成都。”西安市轨道交通办主任、西安地下铁道有限责任公司总经理宋扬表示。

审批“田径赛”

上世纪90年代以来,中国地铁审批松紧程度随着整个经济形势的变动出现了数次调整。在1995年、2004年、2015年、2017年等几个关键节点上,半年时间规划上报的差距就可能影响一个城市未来数年的地铁建设速度。

2005年国务院批准了《成都市城市快速轨道交通建设规划》,同年12月,成都一号线1期工程正式动工;仅隔一年后,国务院正式批准《西安市城市快速轨道交通建设规划(2006年-2015年)》,同年9月,西安地铁2号线北客站至会展中心段正式开始动工。

作为两座西部城市,西安、成都“上车”的时间并不算早,在此之前,北上广深、南京、长春、天津等多个城市均已经开始地铁的修建。

无论是西安或是成都,第一次上报地铁审批规划的态度都较为谨慎,一个迹象是,两个城市首次申报的地铁规模较小,西安仅上报了一个总里程为50.3公里的规划方案。

伴随着2008年世界金融危机的爆发,刺激性的政策开始释出。西、成两城迅速抓住机遇,上报了两份有关第一批轨道交通规划的调整方案,在这一方案中,西安增加了42.6公里的里程,成都也增加了2号线西延段、2号线东延段等四个项目。

成都、西安两座城市第一批地铁的调整方案相继在2009年、2010年获批。至此,成都获批的地铁总里程为108公里,西安为92.9公里。

在一批规划落定的同时,两城此前开工的地铁线路相继投入运行:在2010年9月,成都第一条地铁地铁1号线1期工程开通运行,2011年9月西安2号线地铁通车试运行。

时隔两年后,成都完成了《成都市城市快速轨道交通近期建设规划(2013-2020 年) 》,即所谓的成都第二轮轨道交通规划并在2012年上报至审批部门,2013年年初即获得批复;西安紧随其后,在2013年上报了《西安市城市轨道交通近期建设规划(2013~2018年)》,即所谓的西安第二轮地铁建设规划,并在该年年底获得批复。

2015年、2016年,国家发改委又相继批复了成都、西安两城地铁建设规划调整——在这份调整中,两城均大幅增加了地铁里程。

如果仅仅从时间节点判断,至此,成都、西安地铁审批“田径赛”还尚未拉开差距,但是在审批的地铁总里程上,成都取得了优势。

关键一跃

尽管在此前的规划上,成都取得了一定的优势,但是成都地铁真正拉开距离,完成关键一跃的节点还是在第三批地铁规划。

在2015年刚刚获得第二轮规划调整的审批后,成都市迅速提交了《成都市城市轨道交通建设规划修编(2016~2020年)》,这份规划最终被发改委定义为成都市第三期地铁建设规划,并于2016年批复。

按照发改委披露的信息显示,这一规划涵盖5个项目,总里程为124.2公里。按照规划,2020年成都将拥有接近500公里的地铁总里程,仅次于北上广深四个城市。

按照此前的节奏,在2017年西安也编制完成了一份西安地铁第三轮建设的规划,按照西安地铁办提供的信息,这一规划的总里程甚至要超过获得批复的成都第三轮规划。

该规划原计划在2017年4月上报国家发改委,但是在2017年3月,奥凯电缆事件出现,受到这一事件的影响,三期规划最终放缓。

西安地铁相关人士对经济观察报表示,这份规划最终在2017年年底上报,但是在该年8月,由于包头地铁叫停,整个政策层对于地铁的审批趋向有所改变。

2017年8月,包头3、4、5号线建设被叫停,同时国家发改委暂停了地铁项目的审批,并开始重新审视地铁项目审批的条件,制定新的文件,即在2018年7月颁布的《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》(52号文)。

52号文在今年3月开始征集意见,按照征集意见稿的内容显示,地铁审批对于地方财力、GDP、城区常住人口的要求均有所提高,一批不符合要求城市的地铁建设规划批复被否,其中包括西安市。

此后,西安市对原有规划进行了调整,总里程进行了缩减,重新上报至国家发改委,目前已经通过专家评估组的评估,等待发改委最终的批复。

建设竞跑

两个城市拉开差距的不仅是审批节奏,在开工规模和建设的速度上,成都也形成了巨大的优势——无论是通车里程、在建数量均已经达到西安的两倍。

其中的原因是复杂的,宋扬认为地质条件是其中之一——土质结构、土地裂缝、以及土地下掩藏的文物都是影响西安地铁施工速度的原因。

此外,2013年后西安曾经采取的一些市政措施,诸如缩小工地围挡等,也被认为一定程度影响了地铁施工的速度,按照此前媒体的报导,西安曾在一个月中,缩小了80余处地铁3、4号线的工地围挡。

另一方面,成都却在最近的5年时间中展现了迅猛的建设速度。

2005年至2015年十年中,成都仅建成通车了地铁1号线一二期,地铁2号线一期、二期东西延线,但是2014年成都开工数量创下纪录,共有五条线路、六个项目同时在建;2015年则新开工5条地铁线路——根据成都市委市政府对于成都轨道交通建设的要求,每年至少要有两条轨道交通投入运营。

按照成都市的规划,至2020年近500公里的地铁将会全部建成,这也意味着,未来两年时间中,350公里的地铁将会陆续建成,而北京在2012-2016年5年时间中轨道交通里程里程增长也只有132公里。“支持地铁建设速度最关键的因素还是资金”,国家发改委综合运输所城市交通室主任程世东对经济观察报表示。

程世东对经济观察报表示,中国各个城市建设轨道交通的资金来源大体一致,一方面是政府财政,主要是土地出让金,另一方面在2015年前是以城投公司为主体的银行贷款,2015年后由于地方债管理趋严,则更多采用了PPP模式,此外还有一部分债券发行。

经济观察报梳理的数据显示,2014年后成都每年地铁投资金额逐步增高,从接近200亿攀升至300亿。而西安地铁投资大约在100多亿。

支撑成都地铁大规模投入的原因是什么?成都轨道交通集团党委副书记、总经理沈卫平对此做了一些解释。

其中重要的原因来自于成都财政的支持。沈卫平表示,成都此前为了推动地铁建设速度,成立了一支专项基金,每年从全市的土地拍卖收益中拿出10%,专门用于轨道交通建设,每年能够给轨道交通建设提供80-120亿元的资金。

沈卫平所说的专项基金是指2014年成都市在《成都市人民政府关于调整成都铁路和地铁建设发展专项资金筹集方案的通知》中提出筹建的专项资金。按照成都轨交集团公司债券募集说明书内的信息显示,该专项资金于2011年10月至2040年12月设立,预计筹集规模为4000亿元。该专项资金来源包括:土地出让金、市级财政投入、国有资本经营预算、售让收入等。

一个不容忽视的背景是,成都在地方财力的巨大优势是支撑地铁建设速度的根本原因:2017年西安全市一般公共预算收入为654.2亿元,成都则为1275亿元。

此外,成都地铁票定价机制使得其票价收入、广告收入等能够覆盖85%左右的运营成本。这也意味着政府财力可以更加集中的瞄准地铁建设。

新的追赶

就在2018年年中,西安大雁塔地铁站的钢琴键楼梯成为了社交软件上的网红,大量游客会在这一楼梯前驻足并拍摄视频。

钢琴键楼梯是西安“第二届青年创新艺术季”的一部分,西安市轨道办政研宣传部部长刘庆对经济观察报表示,这一艺术季是为了配合西安政府吸纳人才,留住大学生的政策做出的设计,数个地铁站和高校合作,打造诸如“音乐”、“硬科技”的不同主题,希望能够给毕业生和即将来西安上学的学生留下一个更好的城市印象。

在2018年,诸如天津、成都、西安等多个城市拉开了一场人才大战,正在二线城市快速蔓延的地铁建设被视作新一轮城市竞争的重要标志。“目前对于地铁的观点有两种,如果从需求上,地铁还是中国交通基础设施建设的短板,大城市的拥堵已经说明,地铁建设还需要不断推进;但是如果从地方债务的角度,一些城市建设超出了地方财力的负担,两个看起来矛盾的词可以形容目前中国地铁建设的阶段,‘尽力而为、量力而行’”,程世东对经济观察报表示。

在新的周期之下,西安决定迎头赶上。“我们现在的方向就是‘追赶超越,对标成都’”,宋扬表示。

在宋扬看来,尽管目前无论在建里程还是运营里程上,西安都有较大的差距,但是后发者也具有一定的优势,由于中国地铁建设周期还未至半途,这也意味着新的技术有可能提供给后来者“弯道超车”的可能。

在2018年1月1日,西安地铁开通了扫码支付,成为了全国地铁第二个开通这一服务的城市。在宋扬看来,这还仅仅只是支付方面,作为后发者,西安可以吸取其他城市的运营经验;可以利用一些数据技术,为未来地铁的运营、业态开发带来更大的空间。

“毕竟从整个地铁周期来看,建设的投入仅仅是一部分,未来更多的投入还是在运营方面,我们希望未来西安的地铁并不仅仅是一个交通工具,而是成为城市生活方式的提供商”,宋扬表示。

宋笛经济观察报记者
要闻部记者
主要关注于科技类、创业类产业政策、创投领域以及交通物流领域。擅长深度报道和人物特写。