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重新认识新加坡

2018-10-29 12:29

严泉/文

长期以来,人们在提到新加坡政治模式时,习惯于称之为威权政体。新加坡建国之父李光耀,这位留学英国的政治家,在许多人印象中同样也是威权有余、民主不足。事实上,新加坡作为一个现代化的发达国家,其民主特色同样非常显著,这在李路曲教授新著《新加坡道路》一书中得以充分体现。

新加坡发展道路最引瞩目的成就是,经过20多年的时间,在上世纪80年代初就已经跻身于发达国家行列。当前,新加坡人均GDP已达5.5万美元,超过很多西方发达国家,是后发展国家中最早进入发达国家行列的。

小规模的强政府

新加坡向来以治理优异著称:政府高效而廉洁,在经济和社会发展中起着重要作用,发展出了一套与多元化经济社会相适应的“善治”模式。

在公共管理机制上,新加坡是一个面积仅有718.3平方公里,常住人口约550万的城市国家,但统计数据显示,在人口规模和地域面积与之相当的中国城市中,政府机构的规模要比新加坡大得多。

新加坡只设有中央政府,没有地方政府,是一级政府的行政组织构造,其中内阁各部16个,法定机构40个左右,这其中还有近20个相当于行业协会的机构。新加坡政府的行政层级少,机构规模小,这使得政治输出和输入直接而通畅,较少会产生政策扭曲的现象,因此政府的治理工作就相对简单。本书特别指出:“从新加坡的情况来看,保持一个主导社会和经济发展的强政府并不一定要保留庞大的政府机构。”

新加坡政府的效率很高,它以小而强的政府来主导经济和社会的发展。小政府表现在政府的机构少和官员少;强政府表现在政府主导经济和社会的发展,并实现了有效治理。例如新加坡住屋发展局,就以较好地解决了民众的住房问题而闻名于世。它承担着改善民众住房的任务,一方面享受政府或国家法令提供的优惠政策,另一方面引入市场机制,在政府与市场的有机结合下,不但加速推动了住房建设,而且使其因市场机制的引入有较充足的资金保证。

在经济方面,新加坡的市场是最自由与最规范的,经济主体都享受到法律的有效保护。以对国有企业的管理为例,新加坡的国有企业在国民经济中占的比重很大,却很有效率,高效的国有企业给新加坡创造了巨大的财富。国有企业高效的原因并不是来自垄断特权,而是政府给国有企业像民营企业一样提供了自由和规范的市场环境,并遵照市场原则设计了现代企业制度,按照任人唯才的原则选派企业精英进行管理。

在基层社会治理上,新加坡独特的“互赖式治理”特征尤为明显,通过自上而下与自下而上两种社会组织的创立方式,构建了较为和谐的政府与社会的关系。前者是由政府自上而下创建的,这种社会组织是半政府半民间性质的,如人民协会领导下的居民委员会,还有早期的民众联络所等。它的功能是贯彻政府的方针,组织民众活动,沟通民众与政府之间的联系。由于这种社会组织的领导成员并不是专职的,因此,他们并不总是政府的代言人,而在很大程度上是民众与政府沟通的桥梁。应该说,这类社会组织的特点就是它的半政府性和半民间性,民众可以在相当程度上决定这些组织的作用,而非完全由政府来控制社会组织。后者是自下而上的,也即由民间自发成立的非政府组织。近十几年来,新加坡的非政府组织有很大的发展,尤其是在经济领域,企业和企业组织的自由度很大。在近年来的多次国际经济自由度排名中,新加坡都位列世界第二名。社会组织积极发挥作用,不仅调动了它们的积极性,也弥补了政府的不足,尤其是社会组织多是根据社会的需要运作的,不会产生不必要的浪费。

从这个意义上讲,“新加坡的政府机构简单而高效,与它充分发挥社会组织的作用不无关系。为了适应经济市场化和社会多元化的发展,新加坡政府提出了政府与社会组织进行‘互赖式治理’的方针,以建构政府与社会之间的良性互动关系,改革传统的由政府单独治理的方式。由此,新加坡政府对社会组织越来越持开放的态度,大力培育和创建社团组织,以实现政府与社会的‘互赖式治理’。”

在社会组织的协助下,政府的简政放权不仅不会导致治理能力的弱化,反而可以在不增设新的政府机构的情况下进行有效治理。采取这种“互赖式治理”模式有助于消弭国家与社会之间的相互不信任感,拉近二者的距离,构建合作式治理格局。社会组织能够在国家的监管和指导之下逐步发育成长,政府也能在社会整合的同时,保持其自主性,增强执政效率,进而提升国家治理能力。

按照联合国亚太经济社会委员会的定义,善治具有参与、共识导向、问责、透明、响应、有效和高效、公平和包容以及遵守法制等八项特征。从绩效政治的视角来看,新加坡的治理模式确实属于“善治”。

李显龙在总理2006年9月自我评估称:“全球化的悖论在于它一方面限制了政府的角色,另一方面又使得善治比以往任何时候都要重要。善治不仅仅是对外开放经济和使僵化的官僚机构焕发活力,它还需要为可持续发展创造条件,为改善社会各阶层民众的生活积极寻求政策。”

一党执政下的竞争性政治

对于新加坡政治制度的理解,有三点非常重要:选举政治的竞争性、多党政制的持续性与法治政府的有效性。

首先,关于新加坡选举政治,常见的批评性观点是:人民行动党利用手中掌握的国家政权,对选举进行合法的操纵,“通过对程序立法的精心设计,以及经过对选战策略的一系列精巧的技术性安排与处理”,以赢得大选。通常做法:一是推行集选区制度,以大党优势排挤小党。新加坡于1988年推出了“集选区”制度。集选区是3人以上为一组的候选人群选区,其中必须有一名少数民族出身的候选人,一旦其中的人民行动党候选人获胜,三人就可以一起成为议员,一旦失败,三个议席则为反对党(需为同一党籍)所得。在集选区制度下,人才匮乏的反对党或不得不放弃集选区的竞选,或即使勉强参选也难以获胜。2011年之前,人民行动党获得了所有集选区的议席。二是任意划分选区,拆散反对党的力量。对反对党占优势、人民行动党胜算不大的选区进行重新划分,以削弱反对党支持者的集中力量,降低反对党的选举成功率。

但是我们也应注意到,新加坡选举政治的竞争性——也就是说,虽然人民行动党“一党独大”,但新加坡仍然存在多党竞争,总统和国会议员都需要通过竞争性选举产生。其中,总统由直接选举产生且必须得到多数选民的支持,大多数国会议员必须得到所在选区多数选民的支持。总理由议会中占据多数席位的政党领袖出任。人民行动党实行“先当议员,再当官员”的政治人才遴选制度。即必须赢得选民的认可才能当选成为议员,而要成为各部部长乃至总理,必须成为被选民广泛认可的资深议员。政府由国会中拥有多数议席的政党组成,执政党必须得到大多数选区的支持。新加坡合法存在的政党大概有20多个,并且每次国会大选都有多个政党参与竞选。2011年大选后的新国会87个选区议席中,反对党工人党就占有6个议席,并首次赢得了阿裕尼集选区,高票固守住后港单选区。

其次,自建国以来,新加坡一直存在多党民主体制,反对党政治已经是一种常态化。正如作者强调:“新加坡政治体系的可贵之处在于它并非是一党专政,而是有众多的反对党存在,尽管这些政党很小,不足以与人民行动党相抗衡,但是各个政党仍然能够与人民行动党争夺同一批选民而竞争,并且足以对执政党形成一定的压力。”新加坡独立50多年来,在人民行动党一党长期执政的情况下,即使是在上世纪60年代镇压左翼力量后,也未对任何政党动用警力,70年代加强了对反对党的控制,但从未剥夺反对党在大选中与人民行动党进行较量的权利。1981年反对党重返议会,打破了国会完全由人民行动党垄断的格局。此后,反对党力量逐步而缓慢地增强,尽管执政党政府采取了各种措施限制反对党的竞选活动,但近20年来反对党当选议员的人数和选民的支持率都在不断攀升。进入21世纪以后,反对党和社会组织都有较大的发展,在大选中形成了有效竞争的局面,新加坡民主的格局已经初步形成。

从新加坡的情况可以看到,在一党长期执政的环境中,不意味着民主政治不能适度发展。反对党总是能够赢得一定数量的席位,并在国家政治生活中发挥越来越重要的作用。新加坡就是在一党长期执政的环境中培育了民主的机制和现代法治建设,国会中的在野党往往扮演基层民众,对执政党起到监督作用。政治学者萧功秦在实地考察新加坡政治后,也明确指出,新加坡是一个在多党民主体制的外壳下成功地保持一党独大的权威体制的国家,具有多党制民主政治的一般特征:新加坡有定期举行的一人一票的全国公开大选,有合法存在的反对党,反对党可以独立宣布自己的政纲以争取选民支持,议会中的多数党有权组成政府施政等。

第三,法治政府的有效运作是真实的,其形象是新加坡在世界上最耀眼的国家名片。新加坡政府以高效廉洁而著称,在后发展国家中最早建立起法治社会,不但政府的廉洁指数多年位居世界前列,而且社会的法治化程度也名列世界前茅。新加坡对滥用职权、贪污受贿的官员惩罚特别严厉,从罚款、因被开除而丧失公积金、没收财产、监禁到数罪并罚等不一而足。因为新加坡实行高薪养廉制度,官员退休后有一笔十分丰厚的公积金,且资历越老公积金越高,若被查出贪污受贿公积金则全部没收,所有的保障包括医疗费都没有了。这使得新加坡官员违法成本特别高。规范权力运行执法严厉既表现为“有罪必惩”,也表现为“轻罪重罚”,过去就发生过因索贿50元未成而被判罚款6000元或6周的刑期替代的案例。

不仅于此,新加坡法律实施具有平等性,不论官员的职位多高、权力多大、功劳多大,都必须在法律范围内办事,否则都会受到严厉的处罚。例如,李光耀的亲密战友、开国元勋郑章远,因被查出受贿50万新币,曾向李光耀求情但遭拒绝,后畏罪自杀。格林奈曾任新加坡商业事务局局长,在任时一直从事与商业犯罪斗争工作,亲自处理过多起轰动全国的商业刑事案件。但因其先后两次对新加坡银行人士撒谎,引诱他们投资其妻的度假村项目,结果被判“欺骗罪”,受到坐牢、开除公职的处罚,失去了每月1.2万新元工资的职位,并被取消了50万新元的公积金和30万新元的退休金,从此不得再担任公务员,还被律师公会取消了律师资格。1996年,李光耀父子因购房打折扣的传言,而被提交国会进行了3天的辩论,面对别人的诽谤,李光耀同样需要出庭接受法官的质问并自我澄清。

正如本书所言,在法治建设的过程中,新加坡党和政府的高层领导尤其是李光耀本人把传统与现代性较好地结合了起来。他在进行国家政权建设和政治斗争时,一方面运用国家政权的力量打击反对派和社会不稳定势力;另一方面在这一过程中尽可能依法行事,运用媒体保持一定程度的行动公开性和透明性,通过司法程序保持一定程度的合法性。在政治形势稳定后,则积极地进行现代法治建设。而且,更为重要的是,新加坡对高层领导人的制约机制已经建立起来,其司法的独立性已经越来越大,执政党的领导人并不能随意对司法进行干预。加之政治透明度越来越高,反对党、媒体和公民对政府官员的监督越来越有力,因而其法治建设的成果不可能由于一党长期执政或领袖个人的更替而被破坏。

“体制内”民主化

从经验层面来说,新加坡形成如今独具特色的民主政治模式,与历时半个多世纪的“渐进式”民主化与“体制内”民主化的政治发展过程有关。“渐进式”民主化是指对政治参与进行严格的限制,在此基础上逐步培育公民意识,并进行制度创新来扩大民主的过程。与其他国家渐进式民主时断时续,或者有进有退的现象相比较,新加坡的“渐进式”民主化可贵之处在于持续推进,从未间断。人民行动党在1959年执政后,新加坡经历了一个民主动荡期,这一时期各政党间斗争激烈,工人运动分裂,人民行动党通过镇压各种反对力量,于20世纪60年代末建立起一党独大的威权统治。经过近三十年快速的经济和社会发展,中产阶级及其多元利益发展起来,进而推动新加坡民主在2011年5月的大选中取得了重要的进展。在这次大选中,反对党的得票率不仅是自独立以来最高的,接近40%,而且在总共81个国会议席中有6名候选人当选,其中工人党取得了一个集选区的胜利,这相当于取得了一个地方政府的治理权。这次大选被称为新加坡政治的分水岭,在威权主义体制内孕育出民主的尖尖角。

这种“渐进式”民主化在客观上有很大的积极效应。它在保证一党威权体制相对稳定的前提下逐步放松管制,释放社会政治、压力。对民主的培育主要是允许反对党的存在与发展,使媒体越来越中立,允许民众投反对党的票和发表不同的言论,可以直接批评政府的政策。其中新加坡的集选区制度是体现这一特色的重要的制度创新,它既抑制了政治参与的快速膨胀,也没有打压政治参与,而是通过提高政治参与的门坎来引导有序政治参与,在选民和反对党政治素质不断提高的情况下则促进了政治参与。“体制内”民主化更是本书对新加坡政治发展道路的创新性发现。当代世界民主转型的方式可以分为“体制外”和“体制内”两种范式或类型,前者即经典意义上的以“政党轮替”为标志的民主转型,也即以往大多数政体的转型方式,后者则是在民主化新趋势下形成的没有发生政党轮替的民主化方式。李路曲教授认为,新加坡可称为“体制内”民主化的典型案——威权时期就一直执政的政党仍然执政、国家制度的基本形式没有发生重大变化的情况下,逐步发展起了多党竞争和公平的选举,并把民主治理发展到了较高的水平。

客观而论,相比大多数国家的民主化,“体制内”民主化的路径具有明显的稳定性。其典型意义还在于,形成这种转型范式的主要因素具有相当的普遍性:政治现代性积累和内化的程度是民主的基本条件成熟的决定性因素;党国关系的疏离或紧密程度决定着民主化路径的稳定程度;体制的复合性、包容性和制度化水平的高低决定着“体制内”民主化发展的程度。

从制度变迁的视角来看,这种结构性替代更加开放和多元,不但受到更为复杂的外部和内部因素的影响,而且应对这些因素的制度也更为开放和多元,新的制度和新的环境不停地发生交换,进而产生差异化的新的结构性替代,最终结果是,转型不一定会带来剧烈的、断裂式的变迁。

近十年来,“体制内”民主转型已经不是从封建体制向近现代体制的转型,而是在经历了不同政治发展阶段上的数次不完全的转型后,从具有相当现代性的半传统、半现代体制向更现代的体制的转型,因而过去的那种尖锐而激烈的质性的制度对抗已经不复存在。新加坡的经验表明,“渐进式”民主化与“体制内”民主化转型路径,可以在相当程度上抑制转型所带来的无序或暴力,保持政治社会稳定和治理绩效;执政党也无须因担心失去执政地位而过度地打压民主力量,可以较为主动地推动民主的进程,对各种政治力量来说是一种共赢。

新加坡范式:有节制的民主

美国斯坦福大学的弗朗西斯·福山在2014年出版的《政治秩序和政治衰败:从工业革命到民主全球化》一书中,系统地探讨了近代以来各政治共同体政治社会运作的机理,提出一个秩序良好的社会需要具备强政府、法治和民主问责三个基本要素。福山像导师亨廷顿一样,批判了那种认为只要推进现代化就可以提高国家治理水平的论调,认为政治发展顺序非常重要。在进入现代化转型之后,应先建立强势政府而不是大众民主,尚未建立有效统治能力就进行民主化的政府无一例外的会遭受失败。1980年代以来,“第三波”民主化浪潮席卷许多发展中国家,但是只有少数国家或地区实现了政治稳定与社会经济的发展,大多数国家都没有实现稳定有而序的发展。如何处理好政治秩序与政治发展的关系,是后发展国家进行有效治理的根本问题。

新加坡稳定有序地民主进程,对后发展国家有很大的借鉴意义,亦是对福山观点的有力支持。“渐进式民主”与“体制内民主”的转型方式,可以持续地推进国家治理方式的变革,从而使经济、社会和政治都稳定地向前发展,既没有出现无序状态也没有出现中断或倒退。虽然新加坡的民主测量指数还未达到欧美民主政体的标准,但是由于其国家治理水平较高,民众的民主权利实现程度也相对较高,新加坡的宪法尽管没有赋予人民充分的民主权利,但人们可以充分地享受到宪法和法律所规定的那些不多不少的民主权利。

国防大学课题组在《新加坡发展之路》书中,对新加坡民主模式概括为:“在保持经济长期快速增长、建成法治社会、构建以中产阶层为主体的社会结构基础上,稳妥、有序地推动了国家从少数人主持的精英政治向精英政治与人民民主政治相结合的方向发展,确保了国家的持续发展和长久繁荣。”从这个意义上讲,新加坡的民主实质上是一种有节制的民主。新加坡选择这种有节制的民主模式,从深层次说,还是与李光耀早年对自由民主的审慎态度有关。他在回忆录中谈到,民主治理的关键,首先必须有一群政治参与兴趣浓厚且时刻保持警觉的选民,由他们选举政治家管理国家事务,然后还要通过民意的力量约束他们选举出来的政治家。其次,一个民主社会必须存在多个讲诚信、有能力的政党,使这个社会在更换领导人时有其他选择。李光耀因此强调,一人一票的议会民主制,只有人民面临多项选择但能理性选举时方可实现良性运作,永远不会出现最理想的选择,“好政府取决于由人民选举、对人民负责的代表明智、谨慎且有效地动用这些权力。要想建立高效的政府,你必须选择优秀的人担任政府职务。如果一个民族因为找不到合适的人才运作民主制度,那么无论这个制度多么完美,终将消亡。”

李光耀的审慎与忧虑不是没有道理,作为一种比较成功的现代国家治理模式,新加坡的经验虽然可以超越城市国家与文化界限,但历经半个多世纪的发展,其也面临着新的挑战。特别是从上世纪80年代开始,新一代受过良好教育的选民人数不断增加。他们不同于坚定支持人民行动党的老一代选民,不仅对物价上涨、工资贬值、交通拥挤、组屋申请难等民生问题方面较为敏感,而且也较反感人民行动党“高薪养廉”、“高薪揽才”的精英主义。新一代选民的自由与平等观念日益进步,对执政党认同感不强,反而较为同情反对党,重视对政府权力的监督与制约。新加坡未来政治体制如何演变,如何平衡民主与民粹的关系,不啻为一个世纪性的制度难题。