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光荣革命的金融后果

张晓鸣2017-04-19 16:42

经济观察报 张晓鸣/文 1688年11月1日,踌躇满志的奥兰治亲王威廉三世率大军驶向英国,迎接他的是詹姆士集结的4万大军,以及托林顿伯爵阿瑟·赫伯特等7个反对詹姆士统治的高层精英,而此次威廉远征的决定正是在阿瑟等人的邀请下做出的。威廉原计划率大军前往位于英国北部的约克郡,与正在等待他的反对派丹比伯爵等人会师。然而,强劲的东风将威廉吹向南方,穿过英吉利海峡,于英国南部的托尔湾登陆,这股东风也将准备前往阻击威廉的詹姆士二世大军困在埃塞克斯近海,无法出击,这股神奇的东风就这样将威廉安全地送到了英国。

随后的历史,便是我们熟悉的光荣革命:詹姆士二世仓皇出逃,玛丽女王与威廉三世继承大统,英国议会的权威最终确立。然而站在1688年11月的历史关口,我们很难轻易判断英国的政局会走向何方,我们更难想象的是这次威廉的远征会给英国乃至整个欧洲带来怎样的变化。正如历史社会学家查尔斯蒂利所警告的,历史学研究要避免回溯性论证,即站在历史发生的终点,找出各种理由论证结果的合理性;而要采取前瞻式的思维方式,即站在历史发生的起点,找出各种历史的可能性,然后思考为什么历史的现实只有一种,而不是其他。那么站在1688年的历史关口往后看,英国发生了什么?

光荣革命后的英国

光荣革命无疑是英国乃至世界历史上的重要事件,在辉格派主导的历史叙述下,光荣革命更是巩固宪政民主,以及英国最终称霸世界的历史转折点。然而站在1688年的历史起点,我们唯一能确定的是,光荣革命远没有给英国带来和平,反而将英国拖入了长达一个多世纪的战争泥淖。

在国内,反对威廉的詹姆士党人频繁叛乱,威廉的入主又将英国拖入了对法的战争。实际上,威廉的远征,其主要目的并不在于夺取英国王位,而是促使英国对法开战,以遏制法国在欧洲的霸权。在威廉和玛丽统治英国的25年中,英国在21年里处于战争状态,其对手正是欧洲大陆霸主法国。而此时的法国在太阳王路易十四的统领下,正如日中天,其国土面积、政治规模与王室权力都远优于英国。1688年11月至1697年10月,英法爆发了“九年战争”(又称奥格斯堡同盟战争);在短暂的停战后,1701年西班牙王室继承战争开始,直至1713年签订《乌特勒支条约》;1754年至1763年,英法等国又爆发“七年战争”。但是,正是在这漫长的十八世纪(1688-1832),英国战胜了法国,成长为一流的强国,以及世界的霸主。这一切是如何发生的?

我们知道,英国内战与光荣革命源于两个矛盾:一是宗教上,新教与天主教势不两立;二是王室肆意征税激怒了英国的贵族。光荣革命后,威廉的入主与王位继承法的颁布保证了新教在英国的正统地位,因此第一个矛盾得到暂时缓解。而对于王室的征税权,议会重申了大宪章的根本精神,即王室的征税需得到议会同意,同时在此基础上做了更加精巧的制度设计。

按照中世纪的传统,国王有自己的专门性收入,无需得到议会批准。理论上,只有当国王花光了自己的收入,需要进一步征税以获得收入时,才需要通过召开议会来获得授权。那么,富有的国王,无论是自有收入充足还是能在国际市场借款,是不需要议会为其批准征税的,因此相对议会有较强的谈判能力。但是,1689年(实际上英国内战后就已经开始)议会规定王室所有自有收入都要纳入到正式税收体系,这就意味着王室所有的收入来源都需经过议会授权。其次,议会还进一步规定政府永久性收入总额比和平时期的支出至少低20万英镑,这样就使得议会得以频繁召开,以审议王室的征税请求。最后,议会在批准王室征税权时,往往附带有期限,比如两年或者四年,使得王室时刻有求于议会。另外,议会还试图控制国王对外借债的权利。这些措施,无疑都削弱了王室相对议会的谈判能力。因此,光荣革命后,一个重要变化就是议会召开的频率显著增加,国王再无任意解散议会的权力。

英国的财政革命

上文提到,1688年后的英国卷入了持续的对外战争,尤其是与法国的战争使得英国王室的支出大大提高,因此威廉不得不和议会密切合作,以获得税收资源。在查理二世与詹姆士二世统治时期,英国的年支出约为200万英镑;而到了威廉和玛丽统治时期,支出增至600万英镑。英国王室所征到的税收负担了其中的三分之二,而剩下的则只能依靠对外借债。

战争的压力催生了英国历史上著名的财政革命。1693年,英国议会通过法案,以政府规定的税收做担保,授权出售终身年金债券,以获得战争融资。这种永久性公债实际上只付息不还本,年利息为14%,直至持票人去世为止。1694年,英格兰银行正式成立,该银行借款120万英镑给政府,政府每年付给银行8%的利息,并授权英格兰银行出售股票,开展存贷款等业务。随后,英国伦敦的证券交易所成立,使得英国建立起比较完整的金融体系,不仅为英国与法国的争霸提供了金融基础,同时也大大刺激了英国金融市场的发展。

过于流畅的历史叙述往往经不起反问。比如,为什么查理二世与詹姆士二世不能进行对外借款以阻止威廉的远征?为什么法国不能进行对外借款?为什么英国的财政金融革命只发生在1688年以后?对于第一、二个问题的回答是,无论是查理二世、詹姆士二世还是法国的路易十四都曾在国际金融市场上进行过借款,但是,这些借款,要么期限很短,要么利息很重,因此很难为频繁的战争提供长期的金融支持,这也是法国在与英国的争霸中败下阵来的直接原因。而英国的财政金融革命发生在1688年以后并不是偶然,正是光荣革命本身造成了英国的融资优势。

这一思想最早由诺贝尔经济学奖得主道格拉斯·诺斯与斯坦福大学政治系教授温加斯特于一篇1989年发表在经济史杂志上名为“宪政与承诺:17世纪英国公共选择的制度演化”的经典论文中提出。诺斯与温加斯特认为光荣革命所确立的宪政秩序,约束了王室的专断权力,使得英国王室不能随意拖欠借款,因此可以做出保护产权的可置信承诺。这降低了英国主权债务的风险,风险溢价的下降反映在了国债利率的降低与债务规模的扩大。因此,制度优势增强了英国的信用融资能力,使其在与法国的长期战争中获得竞争优势。在此基础上,诺斯等人进一步提出,光荣革命之后的制度性变革,即宪政体制的建立,使得英国商人的产权得到更好的保护,为商人的投资提供了充分激励,这成为英国最终成功的关键。

英国优势的再考察:政治制度还是金融技术

诺斯与温加斯特关于宪政与政府融资能力的观点一经提出,马上成为政治经济学的经典论文,并引发了持续的学术论战。然而事实是否如此?诺斯等人的基本发现是,光荣革命后,英国政府对外借款的利率降低了,这种低利率优势,使得英国能不断为其对外战争融资,而法国最后的失败很大程度也与其财政资源枯竭有关。那么,现在的问题就转变为,1688年后,英国政府对外借款利率的降低是否是因为光荣革命带来的制度变革?两者之间是否具有因果联系?这成为学界论争的焦点。

爱泼斯坦在其名作《自由与增长:1300-1750年欧洲国家与市场的兴起》一书中对诺斯等人的观点提出了直接的质疑。爱泼斯坦认为,如果诺斯等人的推理是对的,即宪政体制的建立使得英国商人的投资更加安全,那么1688年后,由于风险溢价的下降,投资的预期回报率应该下降,但是我们观察不到这种下降的趋势。其次,按照诺斯等人的观点,国家融资能力的差异是由于其政治制度的不同导致的,宪政国家比专制国家具有更强的融资能力,那么我们可以合理地推理出,如果两国政治制度存在持续差异,那么其融资成本也应该存在持续差异,但实际上,尽管在早期,专制国家在对外借款时需承受较高的借贷利率,但是1350-1750年间,专制国家与宪政国家在对外借贷时的利率在迅速趋同。这表明,政治制度的变革不能解释国家融资成本的差异。

那么如何解释1688年后英国债务利率的下降?爱泼斯坦认为,金融组织技术上的差异是导致不同国家融资成本的主要原因。融资成本较低的国家,如荷兰以及佛罗伦萨、热那亚等城邦国家比较早地开展了国际借贷业务,因此这些国家的金融体系发育比较完全,完善的结算技术、发达的二级市场等金融组织技术给予了这些国家较好的融资便利。而金融技术可以迅速被模仿,不断扩散,因此我们就能观察到不同政体的国家,融资成本在不断趋同。英国在1688年以前长期隔绝于国际借贷市场,因此金融市场发育相当落后,而光荣革命后,荷兰执政威廉入主英国,开始进行“改革开放”,所以英国的各项金融制度逐步建立,使得融资的成本逐渐降低。

谁在控制议会

但是问题仍然没有解决,其中一个关键细节是,有学者发现英国的国债利率在光荣革命后并没有马上下降,反而有所上升,国债利率只有在1715年之后才逐渐下降,如何解释这一变化?David Stasavage于2007年发表在 European Review of Eco-nomic History的论文《政党政治与公共债务:“辉格党的胜利”对英国金融革命的意义》(Partisan politics and public debt: The importance of the 'Whig Supremacy' for Britain's finan-cial revolution)认为权力制约体制对专断王权的制约是影响政府融资能力的重要因素,但是真正重要的是谁在控制政府,以及背后的政治基础是什么。Stasavage发现只有当代表商业利益的辉格党在1715年全面控制议会后,英国的国债利率才真正开始下降。权力制约体制虽然重要,但是如果政治权力仍掌握在敌视商业利益的政党手中,政府的融资能力也无法得到实质性提高。

1688年的光荣革命是英国历史上划时代的历史事件,然而经常被人们所忽视的是1688年后还发生了另一个重要的历史变化,那就是英国逐渐形成了辉格党与托利党。英国的托利党与辉格党最早起源于查理二世时期的党争。其时,查理二世的财政大臣丹比伯爵为加强对议会的控制,创建了宫廷党,利用其进行统治,并坚持英国国教的国内政策;而议会中的沙夫茨伯里伯爵为对抗宫廷党,组建了乡村党,寻求新教非国教派的支持。之后的几十年,两党围绕着对法战争、詹姆士王位继承权等问题,纷争不已,使得党派界线越发明晰。丹比的追随者后来逐渐成为托利党,实际这是乡村党对宫廷党的蔑称,认为他们是爱尔兰盗马贼(托利一词的原意)之流;沙夫茨伯里的追随者逐渐成为后来的辉格党,而辉格一词原意为“苏格兰的反叛者”,毫无疑问,这也是宫廷党对乡村党的蔑称。

传统上,辉格党主张宗教宽容、有限王权、与法国进行争霸以及进行海外扩张,而托利党主张信奉英国国教、强调王室的传统权力以及避免国外战争。之所以如此,是因为托利党人大多是英国的大土地主,因而更关心国内利益;辉格党人虽然很大比例上也是土地主,但有一部分是代表着金融利益的商业主,尤其是在1688年后购买了英国国债的伦敦金融家。因此,辉格党人更加支持扩张与维持政府债务的政策,并以此为基础积极参与军事扩张,开辟海外市场。托利党人却认为英国的公共债务是对土地阶层利益的剥削,因为这些债务最终还是要由财政支付,这无疑会加重国内的税收负担,而这些税收最终落到了掌握着大量土地的地主身上,这等于是用地主的利益来补贴商人。因此,托利党人极力反对扩张政府债务,他们甚至主张暂停偿付政府债务,并限制英格兰银行的运作。为此,在1688-1715年间,两党展开了激烈的政治竞争,尤其在是否对英格兰银行的特许经营证进行展期问题上,斗争尤为激烈。这种商业回报的不确定性直接体现在了金融市场上,比如在托利党人把持下议院的1710年,英格兰银行的股价出现了明显的下跌,而此时的托利政府也发现其借贷利率不断高企。然而到1715年,英国政治出现急剧地变化,辉格党人在政党竞争中大获全胜,完全控制了下议院。从英格兰银行的股票价格中我们也能看出:1688-1715年间,股票价格波动频仍;直到1715年以后,英格兰银行的股价才开始逐渐稳定并维持在高位。这间接反映了商业利益背后的政治斗争情况。

正如爱泼斯坦在《自由与增长》一书中所提到的“作为意大利与德意志城市国家13世纪早期的一个发明,公债的成功源于它的主要贷款人都是当时的政治精英,而这些政治领袖本身就负责科征税收为还贷筹资”,也就是说,只有债权人实质上控制了政府,政府的承诺才真正是可置信的。从这个意义上来说,英国之所以积极开拓海外市场、推动国际贸易,以及对外的殖民扩张,背后都离不开追求商业利益的原始冲动。而这种对商业利益的追求,要等到商人掌握政治权力后才能得到充分体现。正如克莱顿·罗伯茨等人在《英国史》一书中所言:“王朝复辟和光荣革命恢复了富有阶级的统治,英国成为一个寡头政治国度,财产权的神圣取代了君权的神圣。”

战争的道德风险与责任内阁制的产生

然而,问题远还没有结束。即使政府的征税权与债务都掌握在了商业精英手中,但如果战争持续不断,且无法预期,那么商人手中的债券最终也会贬值,如果战争失败,政府便很难偿还债务。因此,如果国王不顾后果地肆意发动战争,那么商人便无法放心将钱交给国王,哪怕自己能够控制国王的收入。所以,只控制了专制政府收钱之手还远远不够,还要把政府花钱的手控制住。

而光荣革命后,议会虽然控制了征税权,但是发动战争的权力仍然是掌握在国王手中,这便产生了一个道德风险问题(Moral Hazard Problem)——因为国王对外战争的资金是借来的,所以成本其实是由商人负担的,但是战争胜利后,国王能够获得极大收益。这种收益与成本不挂钩的结构,往往使得国王在发动战争方面更加激进,甚至冒进,这都是商人不愿意看到的。实际上,过度扩张的现象在整个欧洲历史上屡见不鲜,激励结构的不相容是其中的重要原因。

那么光荣革命后,英国采取了什么样的措施解决了这一道德风险问题,从而使英国债券利率下降?加里·科克斯认为,虽然议会无法直接控制国王的行为,但是议会可以控制国王周边的咨询人员,即内阁成员。由于国王的决定往往经过内阁成员的讨论后才做出,那么让内阁成员对议会负责,便是减少王室鲁莽行为的一种间接的方法。问题是如何让忠于王室的内阁成员对议会负责?1700年后,英国逐渐形成的一种方式是弹劾,即通过威胁停止征税等方式将不称职或者有违议会意愿的内阁成员赶下台,以这种方式迫使内阁成员制定出谨慎的政策以避免在对外战争等方面过于冒进,这也是责任内阁制产生的原因之一。

结束语

研究英国的学者习惯于将英国划分为光荣革命前与光荣革命后,此前,专制集权,政治动荡,此后,宪政民主,海晏河清。然而,历史往往是极其复杂的动态过程,政治人物的能动性、社会结构的制约性以及异质性的群体生态都影响着历史的展开,尽管大多数人习惯那种一刀两断的历史叙事。

光荣革命究竟给英国带来了什么,本文无法回答这一宏大命题,通过学界关于光荣革命与英国融资优势这一争论,本文只是试图表明任何习以为常的命题都值得反复推敲,思考其逻辑的合理性,以及检视其关键的历史证据。对王权的限制是否真的提高了政府的可置信承诺能力,以及商人的产权保护?抑或是商人对政治权力的掌握,才是理解英国经济发展的锁钥?这些问题远没有被完美回答,每一个学术研究都在鼓励下一个新的思维探索。

(作者系浙江大学经济学博士)